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Letzte Aktualisierung: Fre, 5. Okt 2001
Biologische Waffen im 21. Jahrhundert Dresden.
 Eine Tagung am 9. Juni 2001 in Dresden
Verhandlungen zur Stärkung der Biowaffen-Konvention
 Iris Hunger
Einleitung
Der Gefahr, die von Bio- und Toxinwaffen (BTW) ausgeht, muss auf verschiedenen Ebenen begegnet werden. Auf individueller Ebene sind dies die Wissenschaftler, die sich - offiziell durch einen Eid oder nichtoffiziell - dazu verpflichten, ihre wissenschaftliche Arbeit nicht in den Dienst der Waffenentwicklung zu stellen. Auch auf diese Ebene gehören Personen, die die Öffentlichkeit über die geheime Entwicklung und Produktion von BTW informieren - die "whistle blower". Auf der nationalen Ebene gibt es die Möglichkeit, Entwicklung, Produktion und Einsatz von BTW unter Strafe zu stellen. Staaten können außerdem gezielt Verteidigungsprogramme durchführen, und den Export bestimmter waffenrelevanter Technologien und Ausrüstungen kontrollieren. Wenn andere Staaten BTW produzieren oder eingesetzt haben, kann ein Staat nationale Sanktionen verhängen und den Opfern Hilfe leisten. Auf der dritten Ebene, der internationalen Ebene, finden sich internationale Verträge, die Entwicklung, Produktion und Einsatz von BTW verbieten. Auch auf diese Ebene gehören Maßnahmen, die von den Vereinten Nationen (UN) beschlossen werden. Das sind z.B. internationale Sanktionen oder internationale Beobachtermissionen und Inspektionen. Zusammengefaßt sind die verschiedenen Maßnahmen auf den drei Ebenen in Bild 1.
Im folgenden werde ich nur auf die internationalen Maßnahmen und dabei nur auf
internationale Verträge eingehen. Ich werde darstellen, wie sich das internationale Verbot der Entwicklung und Produktion und des Einsatzes von BTW entwickelt hat. Den größten Teil wird dabei die Beschreibung der aktuellen internationalen Verhandlungen über ein Kontrollsystem zur bereits existierenden Bio- und Toxinwaffen-Konvention (BTWC) einnehmen.

Die Biowaffen-Konvention
Gift wird seit Jahrhunderten als unehrenhafte Waffe verdammt. Internationale Vereinbarungen, die den Einsatz von Giften als Waffe einschränken wurden bereits vor dem ersten Weltkrieg geschlossen. Trotz dieser Vereinbarungen wurde im ersten Weltkrieg Giftgas eingesetzt. Diese Erfahrung brachte die internationale Gemeinschaft dazu, chemische und bakteriologische Methoden der Kriegführung zu verbieten. Dieses Verbot ist im Genfer Protokoll von 1925 formalisiert, das unter anderem den Einsatz von BTW im Krieg gegenüber anderen Mitgliedsstaaten verbietet. Es ist daher im Grunde ein Vertrag, der den Ersteinsatz von BTW verbietet. Es dauerte ein weiteres halbes Jahrhundert, bis sich Staaten einigten, diese Art von Massenvernichtungswaffen vollständig zu verbieten. Dieses Verbot ist niedergeschrieben in der BTWC von 1972, die 1975 in Kraft trat. Bei ihrem Abschluss war die BTWC ein bahnbrechender Vertrag, der erste, der eine gesamte Waffengattung verbot.

International National Individuell
Vorbeugung Internationale Verträge
International koordinierte Exportkontrollen
Internationale Überwachung von Krankheitsausbrüchen
Internationales Kriminalrecht Nationale B-Schutz- und Verteidigungs-programme
Nationale Gesetze die Produktion und Einsatz von BTW verbieten
Nationale Exportkontrollen Verpflichtung, nicht zur Entwicklung von BTW beizutragen (Wissenschaftlereid)
Wissenschaftler-netzwerke um öffentliche Kontrolle zu garantieren
Reaktion Internationale Beobachtermissionen und Inspektionen
Internationale Verurteilung
Internationale Sanktionen
Internationale Hilfe für die Opfer Nationale Sanktionen
Hilfe für die Opfer auf nationaler Ebene
Anklage und Verurteilung der verantwortlichen Personen "Whistle blower"
Abbildung 1: Drei Ebenen der Maßnahmen gegen Besitz und Einsatz von BTW

143 Staaten sind Mitglied der Konvention. Die BTWC ist heute das Herzstück des internationalen Regimes zur Kontrolle von BTW. Die BTWC verbietet in ihrem Artikel I die Entwicklung, Produktion, Lagerung, Beschaffung und Zurückbehaltung von BTW. BTW werden in Artikel I der Konvention definiert als mikrobielle oder andere biologische Agenzien, oder Toxine, unabhängig von ihrer Herkunft oder der Art ihrer Produktion, in Mengen und Arten die der Nutzung für prophylaktische, schützende oder andere friedliche Zwecke zuwiderlaufen. Zusätzlich fallen unter das Verbot alle Waffen, Ausrüstungen oder Verbreitungsmittel, die dazu bestimmt sind, Agenzien oder Toxine zu feindseligen Zwecken oder in bewaffneten Konflikten einzusetzen. Die Definition von BTW mit Hilfe dieses "general purpose criterion" ist der Dreh- und Angelpunkt der Konvention. Nicht die Existenz von bestimmten Mengen oder Arten von Krankheitserregern wird verboten - was gar nicht möglich ist, da Krankheitserreger natürlicher Bestandteil unserer Umwelt sind - sondern die feindselige Nutzung, oder die Absicht der feindseligen Nutzung, diese Erreger. Im Einklang mit dieser Definition ist es erlaubt, tonnenweise Erreger herzustellen, wenn diese für friedliche Zwecke bestimmt sind, z.B. für die Produktion von Impfstoffen. Andererseits ist die Produktion eines einzigen Milligramms eines Erregers verboten, wenn er mit der Absicht produziert wird, damit jemandem zu schaden.

Abbildung 2: Zunehmende internationale Anstrengungen zur Weiterentwicklung der BTWC (Daten für 2001: geplant . Anzahl der jährlichen Verhandlungswochen zur Überprüfung bzw. Stärkung der Konvention.
1972 Verabschiedung der BTWC
1975 In-Kraft-Treten der BTWC
1980 Erste Überprüfungskonferenz
1986 Zweite Überprüfungskonferenz
1987 Ad Hoc Treffen wissenschaftlicher
und technischer Experten
1991 Dritte Überprüfungskonferenz
1992/3 VEREX Gruppe
1994 Spezialkonferenz
ab 1995 Ad Hoc Gruppe
1996 Vierte Überprüfungskonferenz
2001 Fünfte Überprüfungskonferenz

Neben diesem grundlegenden Artikel I enthält die dreiseitige Konvention weitere 14 Artikel, die Mitgliedsstaaten unter anderem dazu verpflichten, vorhandene BTW innerhalb von neun Monaten nach Inkrafttreten des Vertrages zu vernichten oder zu konvertieren (Artikel II), keine der verbotenen Agenzien, Toxine, Waffen, Ausrüstungen oder Verbreitungsmittel an andere Staaten weiterzugeben (Artikel III), Gesetze zu verabschieden, die die Verbote der Konvention national umsetzen (Artikel IV), und die Konvention so zu implementieren, dass die friedliche ökonomische und technologische Entwicklung von Staaten nicht behindert wird (Artikel X). Die BTWC wird alle fünf Jahre einer Überprüfung durch ihre Mitgliedsstaaten unterzogen, bei der die Implementierung und Effektivität der Konvention sowie der Einfluss wissenschaftlicher und technologischer Entwicklungen auf die Konvention diskutiert sowie — falls nötig - Ausführungsbestimmungen beschlossen werden.

Die Konvention hat eine entscheidende Schwachstelle. Sie enthält nur sehr rudimentäre Bestimmungen zur Kontrolle der Vertragstreue von Mitgliedsstaaten, nämlich die Aufforderung, konventionsrelevante Probleme kooperativ zu lösen (Artikel V) sowie die Möglichkeit, im Verdachtsfalle eine Beschwerde beim UN Sicherheitsrat einzulegen (Artikel VI). Das macht die Konvention heute zu einem altmodischen Vertrag, ist sie doch der einzige internationale Vertrag zur Kontrolle von Massenvernichtungswaffen, der kein solches System zur Kontrolle der Vertragstreue - ein Verifikationssystem - festschreibt.

Obwohl die BTWC seit mehr als 25 Jahren existiert, hat die internationale Gemeinschaft erst in jüngerer Zeit begonnen, sich intensiv damit zu beschäftigen, wie man diesen internationalen Vertrag stärken und verbessern kann, insbesondere wie man dem Fehlen eines Verifikationssystems abhelfen kann. Der Grund liegt in der explosionsartigen Entwicklung der Biotechnologien und dem zunehmenden Verdacht, dass nicht alle Mitgliedsstaaten sich an Wort und Geist der Konvention halten. Während der zweiten Überprüfungskonferenz 1986 machten die Mitgliedsstaaten den ersten Schritt in Richtung eines stärkeren Kontrollmechanismus und setzte eine Entwicklung hin zu einer robusteren BTWC in Gang, die sich bis zum heutigen Tag zunehmend intensivierte, jedoch noch nicht ihren Abschluss gefunden hat. Diese Entwicklung ist in Abbildung 2 dargestellt.

Während der Zweiten Überprüfungskonferenz 1986 verabschiedeten die Mitgliedsstaaten vertrauensbildende Maßnahmen (VBMs), die einen regelmäßigen, freiwilligen Austausch von konventionsrelevanten Informationen vorsahen. Dieser jährliche Informationsaustausch war ein erster kleiner Schritt hin zu einer kontinuierlichen Kooperation zwischen den Vertragsstaaten. Die VBMs wurden während der Dritten Überprüfungskonferenz 1991 erweitert und verbessert. Im Rahmen der VBMs sind Staaten aufgefordert, Informationen unter anderem über ihre nationalen B-Schutz-Aktivitäten, über biologische Hochsicherheitslabors und über die Produktion von Impfstoffen für Menschen zu deklarieren. Als diese Maßnahmen in der Mitte der 80er Jahre verabschiedet wurden, hofften Mitgliedsstaaten, dass sie die Effektivität der Konvention erhöhen würden, dass durch sie Offenheit und Transparenz gesteigert würden, und dass sie den Weg zu einem Verifikationssystem ebnen würden. Diese Hoffnungen wurden nur zum Teil erfüllt. Nur ein Bruchteil aller Mitgliedsstaaten nimmt regelmäßig am Informationsaustausch teil. Darüber hinaus sind die eingereichten Informationen in vielen Fällen mehrdeutig oder unvollständig. Bei aller Kritik darf man aber nicht vergessen, dass die VBMs bis heute die einzige permanente Maßnahme sind, die regelmäßigen Austausch zwischen den Mitgliedsstaaten erlaubt.

Während der Dritten Überprüfungskonferenz 1991 wurden jedoch nicht nur die VBMs erweitert und verbessert. Mitgliedsstaaten, zunehmend verunsichert angesichts der ungeklärten Vorwürfe über Verletzungen der Konvention, setzten eine Ad Hoc Gruppe ein, in deren Rahmen Regierungsexperten untersuchen sollten, welche Verifikationsmaßnahmen für die BTWC in Frage kommen. Die Verifikationsmaßnahmen sollten ein hohes Potential haben, verbotene von erlaubten Aktivitäten zu unterscheiden, und damit ermöglichen, vertragsverletzende Staaten zu identifizieren. Diese Ad Hoc Gruppe ist heute unter dem Namen VEREX bekannt. Sie trat 1992 und 1993 viermal zu je zweiwöchigen Sitzungen zusammen. Der Abschlussbericht listet eine Reihe von möglichen Verifikationsmaßnahmen auf. Diese reichen von der Überwachung relevanter Publikationen bis zu Satellitenüberwachung, Probenentnahme und -analyse und kontinuierlicher Beobachtung durch unabhängige Inspektoren vor Ort. Der Abschlussbericht stellt auch fest, dass keine der Maßnahmen allein hundertprozentige Sicherheit garantieren kann, dass Vertragsverletzungen entdeckt werden. Trotzdem war VEREX überzeugt, dass die identifizierten Maßnahmen, wenn kombiniert genutzt, durch erhöhte Transparenz das Vertrauen in die Vertragstreue der Mitgliedsstaaten verbessern können.

Während einer Sonderkonferenz 1994 evaluierten die Mitgliedsstaaten der BTWC den Bericht der VEREX-Gruppe und berieten über das weitere Vorgehen. Sie waren überzeugt, dass die Entwicklung eines Kontrollprotokolls für die Konvention notwendig und möglich ist und setzten daher eine neue Ad Hoc Gruppe ein. Diese Ad Hoc Gruppe arbeitet bis heute und hat den Auftrag, Maßnahmen zur Stärkung der BTWC inklusive Verifikationsmaßnahmen zu analysieren, und Vorschläge für ein rechtlich bindendes Kontrollsystem zu entwerfen.


Die Verhandlungen der Ad Hoc Gruppe
Die Ad Hoc Gruppe für die Ausarbeitung eines Protokolls für die Stärkung der BTWC nahm 1995 die Arbeit auf. Neben einem kurzen Vorbereitungstreffen im Januar 1995 haben sich die Diplomaten bisher zu 22 Verhandlungsrunden von je ein bis vier Wochen Dauer in Genf getroffen. Die Ad Hoc Gruppe hat sich selbst einen Termin für die Beendigung ihrer Arbeit gesetzt - die fünfte Überprüfungskonferenz der Konvention im November/Dezember 2001. Im folgenden will ich zuerst die Akteure und Themen der Verhandlungen in Genf vorstellen und anschließend das bisherige Ergebnis der Verhandlungen beschreiben, das Protokoll zur BTWC.


Akteure und Themen
Die Staaten, die an den Verhandlungen in Genf teilnehmen, werden in drei regionale und politische Gruppen eingeteilt: die Gruppe der osteuropäischen Staaten (EEG), die Gruppe der nichtpaktgebundenen und anderen Staaten (NAM), und die Gruppe der westeuropäischen und anderen Staaten (WEOG). China gehört keiner dieser Gruppen an. Die Gruppeneinteilung hat historische Wurzeln. In den Verhandlungen in Genf treten die regionalen Gruppen nur in seltenen Fällen als geschlossene Gruppen auf. Fast alle WEOG-Staaten nehmen regelmäßig an den Ad Hoc Gruppen-Sitzungen teil. Von den Ländern der EEG sind nur etwa ein Drittel und von den NAM-Staaten nur etwa ein Fünftel regelmäßig in Genf. Insgesamt nehmen nicht einmal die Hälfte der 143 Mitgliedsstaaten der Konvention an den Verhandlungen teil.

Die wichtigsten NAM-Delegationen sind Brasilien, Indien, Iran, Kuba, Mexiko, Pakistan und Südafrika. China, obwohl nicht Mitglied der NAM, unterstützt häufig die NAM-Positionen. Delegationen der NAM legen im allgemeinen besonderen Wert auf den Entwicklungsaspekt der BTWC. Diese Staaten sind besorgt, dass durch die Implementierung von strikten Kontrollmaßnahmen die Technologielücke, die zwischen entwickelten und Entwicklungsländern besteht, weiter wächst. Sie fordern die vollständige Implementierung von Artikel X der Konvention, das heißt sie fordern spezifische Maßnahmen zur Förderung der wissenschaftlichen und technischen Kooperation sowie Garantien, dass die Implementierung der Konvention und des Protokolls nicht ihre berechtigten Entwicklungsinteressen schädigt. Ein Teil der NAM-Staaten und China legt dabei besonderen Wert auf die Abschaffung international koordinierter Exportkontrollen, die als diskriminierend empfunden werden. In den Augen dieser Staaten stehen solche Exportkontrollen in direktem Widerspruch zu den Bestimmungen von Artikel X der Konvention, nach dem die friedliche ökonomische und technologische Entwicklung von Staaten durch die Implementierung der BTWC nicht gefährdet oder behindert werden darf.

NAM-Delegationen sind außerdem im allgemeinen wenig bereit, staatliche Kompetenzen an eine internationale Organisation abzutreten. Sie unterstützen zum Beispiel nicht, dass eine internationale Organisation deklarationspflichtige Einrichtungen aufspürt und von säumigen Staaten dann eine Klarstellung der Situation fordert. Sie favorisieren zudem einen großen Exekutivrat und explizite Genehmigungen des Exekutivrates für Verdachtsinspektionen.

Verhandlungspositionen innerhalb der NAM sind allerdings nicht einheitlich. Staaten wie Südafrika und Brasilien räumen dem Abschluss des Protokolls eine hohe Priorität ein und beharren selten auf Positionen, die für andere Staaten nicht akzeptabel sind. In vielen Fällen stimmen ihre Positionen eher mit den Positionen der gemäßigten WEOG-Delegationen überein als mit denen anderer NAM-Staaten.

Die wichtigsten Delegationen in der WEOG sind Australien, Delegationen der Europäische Union, Japan, Neuseeland und die USA. Im allgemeinen legen WEOG-Delegationen einen hohen Wert auf den Sicherheitsaspekt des Protokolls. Der Entwicklungsaspekt spielt in ihren Augen in einem Rüstungskontrollvertrag eine untergeordnete Rolle. Staaten der WEOG konzentrieren ihre Anstrengungen daher vor allem auf Maßnahmen zur Verbesserung der Vertragstreue wie Deklarationen, regelmäßige vor-Ort-Inspektionen, und Verdachtsinspektionen im Falle von vermuteten Vertragsverletzungen.

Exportkontrollen fallen in den Augen der WEOG in die nationale Verantwortung von Staaten. Sie sind der entscheidende Mechanismus in den Augen dieser Staaten, ihren Verpflichtungen unter Artikel III der BTWC nachzukommen, welcher fordert, keine waffenrelevanten Agenzien und Materialien an andere Staaten weiterzugeben.

Starke Interessenunterschiede existieren aber auch innerhalb der WEOG. Der folgenreichste dieser Unterschiede besteht zwischen den Delegationen der Europäischen Union und der USA. Die Europäische Union, insbesondere Großbritannien, ist der stärkste Befürworter eines weitreichenden und effektiven Kontrollsystems und hat sowohl Inhalt als auch Tempo der Verhandlungen weitgehend bestimmt. Die USA standen dem Konzept der Verifikation der BTWC von Anfang an skeptisch gegenüber. Weithin verbreitet in US-Regierungskreisen ist die Ansicht, dass die BTWC auf Grund des starken "dual-use" Charakters der relevanten Technologien nicht verifizierbar sei. Die USA tendieren daher dazu, das Protokoll als Gefährdung ihrer ökonomischen und Sicherheitsinteressen zu sehen, da die biotechnologische Industrie und nationale B-Schutz-Programme internationalen Deklarationen und vor-Ort-Besuchen ausgesetzt würden, ohne dass in den Augen der USA ein nennenswerter Sicherheitszuwachs zu erwarten ist.

Der Schutz der biotechnologischen Industrie ist der Grund für einen zweiten starken Unterschied in den Positionen der WEOG-Delegationen. Obwohl dieses Thema für alle WEOG-Delegationen, und nicht nur für diese, sehr wichtig ist, sind es besonders Deutschland, Japan und die USA, die besonders starke Schutzmechanismen verlangen.

Die EEG ist eine Gruppe, die nicht durch politische Ansichten, sondern nur organisatorisch geeint ist. Die Positionen der meisten mitteleuropäischen Mitglieder dieser Gruppe sind nah an denen der EU. Wichtigste Delegation in dieser Gruppe ist Russland. Die russische Verhandlungsposition ist geprägt durch die Forderung nach klaren Definitionen und objektiven Kriterien für die Implementierung der BTWC und des Kontrollprotokolls. Nach Ansicht Russlands benötigen Staaten eine Definition solcher Begriffe wie "biologische Waffe", "feindseliger Zweck" und "biologische Agenzien". Dies sind alles Begriffe, die in Artikel I der BTWC auftauchen. Die Mehrzahl der Delegationen in der Ad Hoc Gruppe sind der Meinung, dass Definitionen dieser Begriffe, die von der Wortwahl in der BTWC abweichen, die Konvention abwandeln und damit unterminieren würden. Sie lehnen daher die Definition dieser Begriffe ab.

Russland verlangt außerdem die Benutzung von Schwellenwerten im Kontrollprotokoll. Nach dem russischen Konzept sollen Mengen von biologischen Agenzien unterhalb eines bestimmten Schwellenwertes legitim und damit nicht hinterfragbar sein. Dieses Konzept läuft dem "general purpose criterion" in Artikel I der Konvention zuwider und wird daher von nahezu allen Ad Hoc Gruppen-Delegationen abgelehnt.

Neben den staatlichen Akteuren spielen auch nichtstaatliche Akteure (besonders Nichtregierungsorganisationen - NROs) eine Rolle in den Ad Hoc Gruppen-Verhandlungen. Der Einfluss dieser nicht-staatlichen Akteure ist allerdings begrenzt, sind sie doch, wie in vielen sicherheitsrelevanten Bereichen, von den direkten Verhandlungen ausgeschlossen. In vielen Fällen sind sie nicht einmal als Beobachter zugelassen. Wirkung entfalten nichtstaatliche Akteure daher vor allem indirekt, über die Informationen, die sie Delegierten in Genf zur Verfügung stellen, und die Lobbyarbeit, die sie bei nationalen Regierungen leisten.

Die Arbeit von NROs im Bereich der BTW-Kontrolle ist hoch spezialisiert und konzentriert sich auf Details der Verhandlungen. Das hat Vorteile; NROs sind dadurch eher erfolgreich in der Beeinflussung von Entscheidungen in den Verhandlungen. Diese Spezialisierung hat aber auch einen großen Nachteil; die Zahl der teilnehmenden NROs ist sehr beschränkt, da nur wenige das nötige Spezialwissen besitzen. Öffentlicher Druck auf die Genfer Diplomaten läßt sich mit so einer kleinen NRO-Gemeinschaft überhaupt nicht ausüben.

Eine wichtige Rolle spielen in den Verhandlungen auch Einzelpersonen. In diese Gruppe der Akteure gehören der Vorsitzende der Verhandlungen, und die ihm zur Seite stehenden sogenannten Freunde des Vorsitzenden (Friends of the Chair - FOCs), die die Verhandlungen zu einzelnen Themen leiten. Zu Beginn der Verhandlungen waren entsprechend dem Mandat der Ad Hoc Gruppe vier solcher FOCs aktiv. Das Mandat der Ad Hoc Gruppe gibt neben dem generellen Ziel eines rechtlich verbindlichen

Kontrollinstruments die folgenden vier zu bearbeitenden Themen vor:
1. Definition von Begriffen und objektive Kriterien;
2. Vertrauens- und transparenz-bildende Maßnahmen;
3. Maßnahmen die die Vertragstreue fördern;
4. Maßnahmen zur Implementierung von Artikel X der BTWC.
Mit der Entwicklung des Protokollentwurfes wurden zunehmend mehr Themen relevant, z.B. die internationale Organisation zur Implementierung des Protokolls, Vertraulichkeitsbestimmungen und rechtliche Aspekte. Die Zahl der FOCs hat mit der Zahl der Themen stetig zugenommen. Bild 3 gibt einen Überblick über die FOCs und die von ihnen bearbeiteten Themen.
Die meiste Verhandlungszeit, die der Ad Hoc Gruppe zur Verfügung steht, wird den Maßnahmen zur Stärkung der Vertragstreue gewidmet. Fast ebenso viel Verhandlungszeit nutzt die Ad Hoc Gruppe, um den Entwicklungsaspekt des Protokolls zu diskutieren. Beide Themen sind stark umstritten.

FOC-Thema Staat, dem der gegenwärtige FOC angehört
Technische Kooperation (Artikel X der Konvention) Brasilien
Maßnahmen zur Stärkung der Vertragstreue Großbritannien
Vertrauens- und transparenz-bildende Maßnahmen Ungarn
Definitionen; Listen von Agenzien, Toxinen und Ausrüstungen; Schwellenwerte Iran
Verdachtsuntersuchungen Südafrika
Rechtliche Aspekte Australien
Vertraulichkeitsbestimmungen Deutschland
Nationale Implementierung und Hilfe Indien
Die Organisation Ungarn
Preambel Pakistan
Sitz der Organisation Japan
Allgemeine Bestimmungen Frankreich
Deklarationsformate Großbritannien
Abbildung 3: FOCs und die von ihnen bearbeiteten Themen

Themen wie Vertraulichkeitsbestimmungen, rechtliche Aspekte oder die Organisation sind hingegen weniger Gegenstand kontroverser Diskussion; diese Themen erfordern ähnliche Bestimmungen wie in anderen Abrüstungs- und Rüstungskontrollverträgen wie der Chemiewaffenkonvention oder dem Atomteststoppabkommen und müssen nicht völlig neu verhandelt werden. Die Ad Hoc Gruppe nutzt daher nur einen geringen Teil ihrer Verhandlungszeit für diese Themen.


Die Situation im Sommer 2001: der Kompromisstext des Vorsitzenden
Der aktuelle offizielle Vertragsentwurf ist 340 Seiten lang und enthält etwa 1500 eckige Klammern, die Meinungsdifferenzen anzeigen. Im Laufe der Verhandlungen hat sich die Zahl der Klammern kontinuierlich verringert. Die Ad Hoc Gruppe konnte für viele der ursprünglichen Probleme bereits Kompromisse aushandeln. Die verbliebenen 1500 Klammern erwiesen sich jedoch als sehr hartnäckig. Sie zeigen grundlegende Meinungsdifferenzen an, für die durch themenspezifische Verhandlungen keine Kompromisse entwickelt werden können. Um diese Patt-Situation aufzulösen, hat der Vorsitzende der Verhandlungen im März 2001 einen Kompromisstext vorgelegt.

Darin macht er Vorschläge zur Beilegung der noch bestehenden Meinungsunterschiede. Der Protokollentwurf enthält Bestimmungen zur Stärkung sowohl des Sicherheits- als auch des Entwicklungsaspektes der Konvention. Maßnahmen zur Stärkung des Sicherheitsaspektes lassen sich in zwei große Gruppen einteilen - einerseits Maßnahmen, die angewendet werden, wenn der Verdacht des Vertragsbruchs besteht und andererseits Routinemaßnahmen, die gesicherte Basisinformationen liefern und damit die Offenheit im Bereich ziviler und militärischer biologischer Aktivitäten fördern. Eine Übersicht gibt Abbildung 4.

Jeder Mitgliedsstaat des Protokolls muss eine Erstdeklaration einreichen, in der er über frühere offensive und defensive biologische Programme berichtet. Anschließend müssen jährliche Deklarationen eingereicht werden. Diese fordern Informationen über aktuelle B-Schutz-Programme, über biologische Hochsicherheitseinrichtungen, über Einrichtungen die bestimmte Aktivitäten mit besonders gefährlichen Erregern durchführen, und über Einrichtungen, die entweder Impfstoffe produzieren, oder die besonders große Produktionskapazitäten haben.

Um die Richtigkeit und Vollständigkeit der deklarierten Informationen zu garantieren, sieht das zukünftige Protokoll drei verschiedene Arten von vor-Ort-Besuchen vor. Routinebesuche dienen der stichprobenartigen Überprüfung der Deklarationen. Klarstellungsbesuche werden durchgeführt, wenn es Unklarheiten in den Deklarationen auszuräumen gilt oder wenn Staaten die Vermutung haben, dass andere Staaten eine deklarationspflichtige Einrichtung nicht gemeldet haben. Und drittens können Staaten Besuche anfordern, um Hilfe bei der Erfüllung ihrer Deklarationspflichten zu erhalten. Die derart gesicherten Informationen aus Deklarationen gehen dann ein in die Bewertung der Vertragstreue der Mitgliedsstaaten.

Sollte der Verdacht aufkommen, dass die Konvention verletzt wird, so hat ein Staat zwei Möglichkeiten, diesen Verdacht auszuräumen. Er kann entweder den politisch weniger kostspieligen Weg der Klarstellung gehen, in dem durch den Austausch von Fragen und Erklärungen Probleme gelöst werden können. Im Fall des schwerwiegenden Verdachtes, dass ein Mitgliedsstaat der Konvention BTW entwickelt, produziert oder eingesetzt hat, kann ein Staat eine Verdachtsinspektion beantragen.

Verdachtsinspektionen sind einer der wenigen Bereiche des Protokolls, über die es von Anfang an generelle Einigkeit gab. Verdachtsinspektionen sind sofortige vor-Ort-Inspektionen, bei denen der inspizierte Staat so gut wie keine Vorwarnung erhält und bei der die Inspektoren weitgehende Rechte genießen. Inspektionen können entweder in einem bestimmten Areal beantragt werden, wenn der Verdacht besteht, dass BTW eingesetzt wurden, oder in einer bestimmten Einrichtung, wenn der Verdacht besteht, dass dort BTW entwickelt oder produziert werden. Obwohl sich Delegationen im Groben einig sind über diese Inspektionen, bestehen Meinungsdifferenzen in Detailfragen. Wie ausführlich muss der Antrag auf Inspektion geprüft werden, und mit welcher Mehrheit muss der Exekutivrat die Inspektion beschließen oder ablehnen? Welche Rechte hat der inspizierte Staat, vertrauliche Informationen zu schützen, etwa nationale Sicherheitsinteressen oder Industriegeheimnisse? Welche Aktivitäten dürfen die Inspektoren durchführen; dürfen sie z.B. immer und an jeder Stelle Proben entnehmen?

Wie groß darf das beantragte Inspektionsgebiet sein?
Maßnahmen zur Stärkung des Entwicklungsaspektes der Konvention lassen sich ebenfalls in zwei Gruppen einteilen. Auf der einen Seite finden sich detaillierte Bestimmungen zur Förderung der technischen und wissenschaftlichen Kooperation. Auf der anderen Seite stehen Bestimmungen zur Regelung der Weitergabe von waffenrelevanten Agenzien und Materialien. Spezifische Maßnahmen für eine technische und wissenschaftliche Kooperation sind eine Grundvoraussetzung für die Zustimmung der NAM-Staaten zum Protokoll, während WEOG-Delegationen das Protokoll vornehmlich als einen Sicherheitsvertrag betrachten und Entwicklungsaspekte höchstens am Rande behandeln wollen. Einigkeit bestand in der Ad Hoc Gruppe lediglich darüber, dass Mitgliedsstaaten Hilfe bei der Implementierung des Protokolls erhalten sollen, z.B. beim Sammeln deklarationsrelevanter Informationen und dem Aufbau der nationalen Behörde.

Kein anderer Rüstungskontrollvertrag enthält ähnlich detaillierte Bestimmungen wie der Protokollentwurf in Bezug auf wissenschaftliche und technische Kooperation. So wird es z.B. einen ständigen Kooperationsrat geben, der die Implementierung der Kooperationsbestimmungen überwacht und Empfehlungen zur Verbesserung macht.

Bestimmungen zur Nichtweitergabe waffenrelevanter Agenzien und Materialien und zur Regelung von Exportkontrollen sind weniger ausführlich geregelt. WEOG-Staaten vertreten die Position, dass Exportkontrollen allein in nationaler Verantwortung liegen und dass es Staaten freistehen muss, diese nationalen Exportkontrollen mit denen anderer Staaten zu koordinieren, wie das z.B. in der Australiengruppe geschieht. Viele NAM-Staaten, obwohl auch sie häufig Exportkontrollen implementieren, sind verärgert über die in ihren Augen einseitige und ungerechte Exportverweigerung. Die Diskussion in der Ad Hoc Gruppe hat sich daher in letzter Zeit nicht so sehr um Exportkontrollen als solches gedreht, sondern vielmehr um die Möglichkeit, Unstimmigkeiten über Exportverweigerungen zu klären.

Der Protokollentwurf sieht vor, dass Staaten die notwendigen nationalen Gesetze über die Weitergabe relevanter Agenzien und Materialien verabschieden, den Export bestimmter Ausrüstungsgegenstände jährlich melden und bestimmte Richtlinien bei Exporten einhalten. Weiterhin sind zwischenstaatliche Konsultationen und die Überprüfung der relevanten Bestimmungen im Protokolltext vorgeschrieben.

Neben den bereits beschriebenen Bestimmungen enthält der Entwurf Zusatzbestimmungen, die die Implementierung erleichtern. Davon ist die wichtigste der Aufbau einer internationalen Organisation mit etwa 250 Mitarbeitern, die für die Umsetzung des Protokolls verantwortlich ist, insbesondere für die Archivierung, Analyse und Weitergabe der Deklarationen, die Durchführung der vor-Ort-Besuche und Verdachtsinspektionen sowie die technischen Kooperationsmaßnahmen.
Zukunftsszenarien
Die Ad Hoc Gruppe befindet sich im Moment (Sommer 2001) in einer kritischen Situation. Der Termin, den sie sich selbst gesetzt hat - November 2001 - ist nahe gerückt und es bleiben ihr nur vier Wochen Verhandlungszeit, wenn sie diesen Termin einhalten will.

Während der letzten Sitzung der Ad Hoc Gruppe im April/Mai 2001 haben Delegationen fast ausschließlich auf der Grundlage des Kompromisstextes gearbeitet. Dabei wurde deutlich, dass nur in wenigen Bereichen die vorgeschlagenen Kompromisse für Delegationen inakzeptabel sind. Die besonders umstrittenen Themen sind:
1. Deklarationen von B-Schutz-Programmen, Einrichtungen mit geringer biologischer Sicherheitsstufe und Produktionseinrichtungen;
2. Der Charakter von vor-Ort-Besuchen;
3. Entscheidungsfindung bei Anträgen auf Verdachtsinspektionen;
4. Beilegung von Streitfällen bei Exportkontrollen;
5. Kriterien für das In-Kraft-Treten des Protokolls.
In der jetzigen Situation macht es sich schmerzlich bemerkbar, dass die Verhandlungen während ihrer ganzen Geschichte wenig politische Beachtung gefunden haben. Die Verhandlungen wurden weitgehend technischen Experten überlassen, so dass heute verhältnismäßig wenig politischer Druck besteht, die Verhandlungen termingerecht zu Ende zu bringen. Zudem gibt es keine Staaten, die den Abschluss des Protokolls zur Priorität ihres außenpolitischen Engagements gemacht haben. Die stärksten Befürworter des Protokolls, vor allem die EU, zögern, ihren stärksten Alliierten, die USA, zu verlassen, und im Alleingang das Protokoll zum Abschluss zum bringen.

In dieser Situation kommt der Position der USA gegenüber dem Protokoll eine entscheidende Bedeutung zu. Die Regierung der USA, wenig aktiv im gesamten Verhandlungsprozeß und generell einem Protokoll skeptisch gegenüberstehend, hat Ende Mai ihre interne Überprüfung der Politik in Bezug auf die Verhandlungen in Genf beendet und im Juli 2001 ihre grundsätzliche Ablehnung des Protokolls verkündet.

Aber auch andere Staaten wie China und Russland haben keine starke Unterstützung für das Protokoll zum Ausdruck gebracht.
Es ist nach wie vor offen, ob die Ad Hoc Gruppe in der Lage sein wird, einen für alle Delegationen akzeptablen endgültigen Protokollentwurf zu verabschieden, ob sie weitere Verhandlungen für notwendig und möglich hält oder ob die Entscheidung über das weitere Vorgehen auf die fünfte Überprüfungskonferenz im November-Dezember diesen Jahres verschoben wird.

Ist die Ad Hoc Gruppe nicht in der Lage, das Protokoll termingerecht zum Abschluss zu bringen, so wird das negative Folgen für das gesamte BTW-Kontrollregime haben. Erstens ist ein solches Versagen ein Ausdruck dafür, dass die internationale Gemeinschaft nicht den politischen Willen aufbringen kann, eine starke Hürde gegen die Entwicklung und den Einsatz von BTW zu errichten. Zweitens wird ein solches Versagen die BTWC weiter schwächen. Auch wenn die Konvention nur ein Teil des umfangreichen System von Maßnahmen ist, mit deren Hilfe der BTW-Gefahr begegnet werden kann, ist es doch einer der wichtigsten, weil es die internationale Norm gegen diese Art der Massenvernichtungswaffen festschreibt. Ohne eine starke Konvention wird es schwierig sein, die Effektivität der anderen Elemente des BTW-Kontrollsystems aufrechtzuerhalten. Drittens wird es bei einem Versagen auf absehbare Zeit keine permanente internationale Behörde geben, die mit der BTW-Kontrolle beauftragt ist. Ohne eine solche internationale Behörde gibt es wenig Möglichkeiten, Druck auf einzelne Staaten auszuüben, ihren Vertragsverpflichtungen umfassend nachzukommen. Letzlich müssen Staaten auch bedenken, dass ein Versagen zum jetzigen Zeitpunkt den Abschluss eines Protokolls nicht nur um einige Monate hinauszögert. Die Ad Hoc Gruppe hat auf ihren Abschlusstermin hingearbeitet. Wenn es diesen nicht einhalten kann, dann wird vorerst ein Loch in den Anstrengungen entstehen. Das Mandat der Ad Hoc Gruppe ist möglicherweise offen für Neuinterpretationen und eine Stärkung der Konvention rückt in weite Ferne.

Unabhängig von den Entscheidungen einzelner Staaten sollten sich daher diejenigen Staaten, die das Protokoll unterstützen, auf der Grundlage des Kompromisstextes des Vorsitzenden dafür entscheiden, die Verhandlungen zum Abschluss zu bringen. Der gegenwärtige Entwurf enthält all die notwendigen Elemente für ein funktionsfähiges Protokoll; darüber hinaus ist das Protokoll wandlungsfähig und kann später an veränderte Bedingungen angepaßt werden. Den wenigen Staaten, die sich noch nicht für das Protokoll entscheiden können, darf nicht erlaubt werden, die große Zahl der Staaten, die ein Protokoll unterstützen, daran zu hindern, eine seit langem notwendige Stärkung der BTWC in die Tat umzusetzen.


 Für eine Zusammenfassung der historischen Entwicklung der BTWC siehe Sims, Nicholas: "Verifying biological disarmament: towards a protocol and organisation", in: Findlay, Trevor (Hrsg.): Verification Yearbook 2000, London: VERTIC, 2000, S. 87 - 99.
Die aktuellen VBM-Formulare sind enthalten im Bericht der Dritten Überprüfungskonferenz; Third Review Conference of the States Parties to the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, 9. - 27. September 1991, Abschlussdokument, BWC/CONF.III/23, Genf, 1992, S. 25 - 47.
Analysen der VBMs finden sich unter anderem in Geißler, Erhard: "The First Three Rounds of Information Exchanges”, in: Geißler, Erhard (Hrsg.): Strengthening the Biological Weapons Convention by Confidence-Building Measures. SIPRI Chemical & Biological Warfare Studies, Oxford: Oxford University Press, 1990, S. 71 - 79; Geißler, Erhard: "Biologische und Toxin-Kampfstoffe und ihre völkerrechtliche Kontrolle" und "Informationen über Einrichtungen, in denen BTW-Aktivitäten betrieben wurden", in: Buder, Ernst (Hrsg.): Möglichkeiten und Grenzen der Konversion von B-Waffen-Einrichtungen. Beiträge zur Konversionsforschung Bd. 7, Münster, Hamburg, London: LIT, 2000, S. 65 - 98 und 117 - 136; Hunger, Iris: "Article V: Confidence Building Measures”, in: Pearson, Graham S. und Malcolm R. Dando (Hrsg.): Strengthening the Biological Weapons Convention: Key Points for the Fourth Review Conference, Geneva: Quaker United Nations Office, 1996, S. 77 - 92; und Chevrier, Marie I. und Hunger, Iris: "Confidence-Building Measures for the BTWC: Performance and Potential”, The Nonproliferation Review Herbst-Winter 2000, S. 24 - 42.
Das Mandat der VEREX-Gruppe findet sich im Abschlussbericht der Dritten Überprüfungskonferenz; Third Review Conference of the States Parties to the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, 9. - 27. September 1991, Abschlussbericht, BWC/CONF.III/23, Genf, 1992, S. 16.
Ad Hoc Group of Governmental Experts to Identify and Examine Potential Verification Measures from a Scientific and Technical Standpoint, Abschlussbericht, BWC/CONF.III/VEREX/9, Genf, 1993.
Etwa die Hälfte der von Indien eingereichten Arbeitspapiere beschäftigt sich mit der Implementierung von Artikel X der Konvention. Im Falle Irans sind es ein Drittel aller Arbeitspapiere.
Etwa drei Viertel der von Großbritannien eingereichten Arbeitspapiere beschäftigen sich mit Maßnahmen zur Verbesserung der Vertragstreue.
Special Conference of the States Parties to the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, 19. - 30. September 1994, Abschlussbericht, BWC/SPCONF/1, Genf, 1994, S. 10.
Ad Hoc Group of the States Parties to the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, 23. Sitzung, 23. April - 11. Mai 2001, Bericht, BWC/AD HOC GROUP/56, Annex A, Genf, 18. Mai 2001.
Eckige Klammern werden benutzt um Unstimmigkeiten über die genaue Formulierung oder über Begriffe und Konzepte anzuzeigen. Die Zahl dieser Klammern ist daher ein Indikator für den Grad der Übereinstimmung; je geringer die Zahl, um so größer die Übereinstimmung. Die Zahl der Klammern muss aber vorsichtig interpretiert werden. Einerseits ist es ein Unterschied, ob ein einzelnes Wort oder aber ein ganzer Paragraph in Klammern steht. Andererseits können mehrere Klammern das gleiche Problem ausdrücken: wenn sich Staaten z.B. nicht über den Namen für eine bestimmte Maßnahme einigen können, so taucht der entsprechende Begriff überall wo er gebraucht wird, in Klammern auf, nicht nur an einer Stelle.
Ad Hoc Group of the States Parties to the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, 23. Sitzung, 23. April - 11. Mai 2001, Bericht, BWC/AD HOC GROUP/56, Annex B, Genf, 18. Mai 2001.
Weiterführende Informationen zu Deklarationen finden sich z.B. in: Federation of American Scientists: Declaration Triggers: Critique of the Rolling Text, Working Group on BW Verification, Washington, September 1998; und Pearson, Graham S.: Discriminating Triggers for Mandatory Declarations. Briefing Paper No.3, Bradford: Department of Peace Studies, University of Bradford, September 1997.
Weiterführende Informationen zu vor-Ort-Besuchen finden sich z.B. in: Federation of American Scientists: Visits Are Crucial, Working Group on BW Verification, Washington, September 1998; und Pearson, Graham S.: The Necessity for Non-Challenge Visits. Briefing Paper No.2, Bradford: Department of Peace Studies, University of Bradford, September 1997.
Für weitergehende Information zu diesem Thema siehe: Kenyon, Ian R.: Non-Compliance Concern Investigations: Initiation Procedures. Briefing Paper No.15, Bradford: Department of Peace Studies, University of Bradford, Oktober 1998; Tucker, Jonathan B. (Hrsg.): Inspection Procedures for Compliance Monitoring of the Biological Weapons Convention. Proceedings of a workshop held in Livermore, California, 29. - 30. Mai 1997, Monterey: Monterey Institute of International Studies, Dezember 1997; und Pearson, Graham S.: The Importance of On-Site Investigations. Briefing Paper No.1, Bradford: Department of Peace Studies, University of Bradford, Juli 1997.
Weitergehende Informationen zur zukünftigen Organisation finden sich in: Federation of American Scientists: The Structure and Costs of a BWC Organization, Working Group on BW Verification, Washington, September 1998; und Pearson, Graham S.: An Optimum Organization. Briefing Paper No.5, Bradford: Department of Peace Studies, University of Bradford, Januar 1998.
Informationen über die letzte Ad Hoc Gruppen-Sitzung und Analysen des Kompromisstextes finden sich z.B. in: Meier, Oliver: A biological weapons protocol: verification lite?, Trust & Verify Nr. 97, Mai-Juni 2001, S. 1 - 2; Rissanen, Jenni: Hurdles Cleared, Obstacles Remaining: the Ad Hoc Group Prepares for the Final Challenge, Disarmament Diplomacy Nr. 56, April 2001; und Special Section: The Chairman’s Text of the BWC Protocol, Arms Control Today Bd. 31, Nr. 4, Mai 2001, S. 10 - 27.


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